Garantir la participation de la société civile : Arguments en faveur d'un changement de lieu ou d'une session en deux parties

La Coalition pour la Cour pénale internationale (CCPI) appelle la présidence et le Bureau de l’Assemblée des États parties (AEP) à garantir une participation sûre et constructive de la société civile lors de la prochaine session de l’AEP. Le Bureau devrait soit déplacer la 25ème session de l’Assemblée (AEP25), prévue en décembre 2026, de New York à La Haye, soit adopter un modèle de session scindée en organisant les élections judiciaires à New York et les délibérations de fond de l’Assemblée à La Haye. 

Le contexte actuel aux États-Unis, le recours illégal à des sanctions à l’encontre des fonctionnaires de la CPI et des organisations de la société civile coopérant avec la Cour, les menaces persistantes de sanctions institutionnelles et les restrictions généralisées en matière de visas rendent impossible, dans la pratique, une participation pleine, significative, inclusive, efficace et sûre de la société civile à New York. 

Lieu de réunion à New York : obstacles concrets à une participation sûre et significative de la société civile à la 25ème session de l’AEP 

• La participation de la société civile à l’AEP n’est pas facultative : elle est reconnue dans la résolution F de l’Acte final de la Conférence de Rome et mise en œuvre par l’article 93 du règlement intérieur de l’AEP. Le lieu de la réunion doit permettre cette participation dans la pratique. 

• Depuis février 2025, les États-Unis ont sanctionné 11 responsables élus de la CPI dans le cadre de leur dispositif de sanctions liées à la CPI : le Procureur, ses deux procureurs adjoints et huit juges. L’administration américaine a menacé à plusieurs reprises la Cour de sanctions institutionnelles.  

• Trois organisations palestiniennes de défense des droits de l’homme, Al-Haq, Al-Mezan et le Centre palestinien pour les droits de l’Homme, ont été sanctionnées pour leur coopération et leur engagement auprès de la CPI. 

• La procureure adjointe de la CPI, Nazhat Shameem Khan, n’a pas pu s’adresser en personne au Conseil de sécurité des Nations unies au sujet du Darfour en janvier 2026 et de la Libye en mai 2026. En mai, elle a déclaré que cela était dû au refus des États-Unis de lui délivrer le visa nécessaire à son déplacement. D’autres membres du personnel de la CPI pourraient être confrontés à des restrictions en matière de visas. 

• Les restrictions d’entrée aux États-Unis empêchent désormais l’accès aux ressortissants de dizaines de pays, dont plusieurs pays concernés par des situations relevant de la CPI, ce qui affecte la participation des représentants des communautés touchées.  

• De nombreuses victimes, survivants et organisations de la société civile seront exclus de l’un des rares espaces où ils peuvent dialoguer directement avec les États parties et les responsables de la Cour, en raison de leur nationalité ou des risques encourus.  

• La participation hybride ne peut pas pallier ces risques. La participation à l’Assemblée des États parties comprend des réunions bilatérales, des événements parallèles, la coordination au sein de coalitions, la participation aux délibérations sur les résolutions et aux négociations budgétaires, ainsi que des échanges confidentiels qui ne peuvent être reproduits de manière significative en ligne. 

L’intérêt du lieu de réunion à New York et ses limites actuelles 

La Coalition reconnaît pleinement l’importance politique et institutionnelle de la tenue des sessions de l’Assemblée des États parties au siège des Nations unies à New York. Le modèle d’alternance des lieux de réunion a été choisi précisément pour refléter les liens institutionnels profonds qui unissent la CPI à l’ONU, tels qu’ils sont consacrés par l’Accord régissant les relations entre la CPI et l’ONU et par le règlement intérieur de l’Assemblée elle-même. New York offre aux États parties un accès diplomatique sans égal et, surtout, l’AEP25 organisera des élections judiciaires qui nécessitent la participation la plus large possible des États. Cependant, le choix de New York comme lieu de réunion n’est pleinement viable pour l’ensemble des travaux de l’Assemblée que si toutes les parties prenantes – les États, la Cour et la société civile – peuvent y assister en toute sécurité et en toute liberté. Ce n’est actuellement pas le cas. 

Une escalade systématique des entraves 

Au cours des seize derniers mois, le gouvernement américain a mené une campagne soutenue et de plus en plus intense de pressions et d’attaques contre la CPI et ceux qui coopèrent avec elle, y compris les organisations de la société civile. 

À partir de février 2025, avec le décret présidentiel n° 14203, l’administration Trump a imposé des sanctions à des responsables de la CPI pour avoir enquêté et poursuivi des crimes qui auraient été commis par des ressortissants américains et israéliens. En décembre 2025, des sanctions avaient été appliquées au procureur, à huit juges, aux deux procureurs adjoints, au rapporteur spécial des Nations unies sur le territoire palestinien occupé, ainsi qu’à trois organisations palestiniennes de défense des droits de l’homme – Al-Haq, Al-Mezan et le Centre palestinien pour les droits de l’Homme – en raison de leur coopération avec la Cour. Elle a également menacé à plusieurs reprises la CPI de sanctions institutionnelles.  

Les conséquences concrètes de cette campagne se sont déjà fait sentir à l’ONU. La procureure adjointe de la CPI, Nazhat Shameem Khan, dont l’accès au siège de l’ONU devrait, en principe, être garanti par l’accord entre les États-Unis et le siège de l’ONU, n’a pas obtenu de visa américain pour ses exposés devant le Conseil de sécurité de l’ONU sur la situation au Darfour en janvier 2026, ni sur la situation en Libye en mai 2026. À ces deux occasions, elle a été contrainte de présenter son exposé à distance depuis La Haye. Il ne s’agit pas d’incidents isolés : ils s’inscrivent dans une tendance selon laquelle le gouvernement américain est prêt à entraver l’exercice des fonctions confiées à la CPI, même dans le cadre des Nations unies, au mépris apparent de ses propres obligations conventionnelles en tant qu’État hôte de l’ONU. 

Si les États-Unis refusent de délivrer un visa à une responsable de la CPI soumise à des sanctions et mandatée par le Conseil de sécurité pour informer les membres de ce dernier – une fonction dont la base juridique est on ne peut plus claire –, il n’y a aucune raison de penser que les représentants de la société civile participant à la 25ème Assemblée des États parties (AEP25) à New York connaîtront un sort plus favorable. 

Pourquoi la société civile, les victimes et les survivants ne peuvent pas assister en toute sécurité à la 25ème session de l'Assemblée des États parties (AEP25) à New York 

Les obstacles à la participation de la société civile et des victimes à l’AEP25 de New York sont distincts et plus graves que les simples difficultés liées à l’obtention d’un visa ou aux contraintes budgétaires. Ils se répartissent en trois catégories. 

Restrictions d’entrée touchant des défenseurs clés 

Par le biais de diverses proclamations, l’administration des États-Unis a totalement suspendu la délivrance de visas aux ressortissants de 19 pays, dont plusieurs pays faisant l’objet d’une situation devant la CPI (République démocratique du Congo, Soudan, Afghanistan, Myanmar, Mali, Palestine et Libye), et partiellement suspendu la délivrance de visas aux ressortissants de 19 autres pays, tous situés en Afrique, au Moyen-Orient ou en Amérique latine. Cela empêche directement de participer à l’Assemblée précisément les défenseurs des droits de l’Homme qui travaillent au plus près des communautés et des victimes concernées, c’est-à-dire les personnes dont la présence enrichit le plus les délibérations de l’Assemblée. Empêcher la participation des organisations et des représentants qui accompagnent et soutiennent les victimes éloignerait encore davantage l’Assemblée des communautés que le système du Statut de Rome a été créé pour servir. 

« Les restrictions en matière de visas imposées par les États-Unis à certains pays africains, la réduction du nombre d’ambassades américaines délivrant des visas sur le continent africain, ainsi que les cautions allant de 5 000 à 15 000 dollars constituent un obstacle majeur pour les organisations de la société civile travaillant aux côtés de la CPI et souhaitant participer à l’Assemblée des États parties prévue plus tard cette année à New York. De plus, les fouilles et contrôles abusifs effectués sur certains membres de la Coalition lors de la session de juillet 2025 consacrée au crime d’amendement s’apparentent à une humiliation. »  Mamadou Boussouriou Diallo, Coalition guinéenne pour la CPI  

L’exclusion des victimes et des survivants 

Au-delà de la restriction de la participation de la société civile, ces mesures risquent d’exclure de l’Assemblée les survivants et les victimes des crimes visés par le Statut de Rome. L’Assemblée des États parties n’est pas simplement un rassemblement diplomatique : c’est l’un des rares espaces où les communautés touchées peuvent faire part de leurs expériences, de leurs préoccupations et de leurs recommandations directement aux États parties et aux responsables de la Cour.  

« Les victimes seront exclues, tout comme d’autres entités sanctionnées. Des visas seront refusés, la crainte d’être mis sur liste noire ou refoulé planera, les témoins des pays concernés ne viendront pas, et une élection de juges sans les victimes ni la société civile n’est pas légitime. Les millions de victimes n’ont pas besoin de New York ; elles ont besoin d’une Cour qui n’ait pas peur. » Marcel Bakanga, Fondation Congolaise pour la Promotion des Droits Humains et de la Paix et Coalition de la RDC pour la CPI 

Une participation significative des survivants et des victimes est essentielle pour garantir que les décisions de l’Assemblée restent ancrées dans les réalités de ceux qui sont les plus directement touchés par les crimes atroces. Leur présence contribue à éclairer les discussions sur la justice, la responsabilité, les réparations, la participation des victimes et l’orientation stratégique plus large de la Cour. Elle offre également aux États parties un aperçu direct des conséquences pratiques de leurs décisions et renforce les principes centrés sur les victimes qui sont au cœur du système du Statut de Rome. 

Le fait d’exclure les victimes et les survivants ne se limite pas à restreindre la représentation ; cela risque d’affaiblir la légitimité, le caractère inclusif et la réactivité de l’Assemblée elle-même. Les décisions concernant l’avenir de la Cour ne devraient pas être prises dans des conditions qui empêchent ceux qui recherchent la justice d’être présents, d’être entendus et de pouvoir participer en toute sécurité et efficacement.

Sanctions et organisations désignées 

Les représentants d’organisations palestiniennes de défense des droits de l’Homme sanctionnées par le gouvernement américain pour leur travail essentiel en faveur des droits de l’Homme ne peuvent pas participer à la 25ème Assemblée des États parties (AEP25) à New York. Leur exclusion priverait l’Assemblée de points de vue essentiels, précisément à un moment où le travail de la CPI sur la situation en Palestine fait l’objet de pressions et d’attaques sans précédent. 

«Il est inacceptable que la prochaine Assemblée des États parties se tienne aux États-Unis alors que l’administration américaine actuelle a imposé des sanctions à des juges et procureurs de la CPI ainsi qu’à ceux qui coopèrent avec la Cour, notamment les organisations palestiniennes de défense des droits de l’Homme. Y tenir l’AEP constituerait une profonde insulte envers les victimes dont nous portons la voix, la souffrance et les revendications de justice, ainsi qu’envers tous ceux qui continuent à œuvrer pour la justice internationale.» Centre palestinien pour les droits de l’homme (PCHR) 

Risque de refus d’entrée ou de détention pour tous les représentants de la société civile 

Contrairement aux diplomates et aux fonctionnaires de l’ONU, les représentants de la société civile ne bénéficient d’aucune garantie d’accès au siège de l’ONU. L’accord entre les États-Unis et l’ONU relatif au siège de l’Organisation demande aux États-Unis de faciliter l’entrée des personnes souhaitant se rendre dans le quartier du siège, mais, et c’est là un point crucial, il ne limite expressément pas l’application de la législation américaine en matière d’immigration. Concrètement, cela signifie que les représentants de la société civile ne disposent d’aucun droit leur garantissant un accès à New York pour cette session de l’AEP25, même s’ils sont en possession de documents d’entrée en règle. 

Les conséquences sont bien réelles. Tout représentant qui déclare en toute sincérité l’objet de sa visite, à savoir participer à des réunions liées à la CPI, pourrait s’exposer à une détention ou à une expulsion à la frontière américaine. Il ne s’agit pas d’une préoccupation théorique : même les représentants d’organisations bénéficiant d’un statut consultatif auprès de l’ECOSOC, qui offre en principe une certaine protection dans le cadre juridique existant, sont régulièrement soumis à des interrogatoires, à des détentions et à des refus d’entrée. 

« Les membres de la Coalition à travers le monde avertissent que la tenue de l’AEP à New York rendra impossible une participation sûre et significative de la société civile et des victimes/survivants, compte tenu des refus de visa, de la crainte d’intimidation ou de détention à l’aéroport, et du risque de représailles. Il ne s’agit pas d’un problème logistique, mais d’une menace directe pour le rôle essentiel de la société civile dans le système du Statut de Rome, tel que reconnu dans l’Acte final et lors de chaque AEP depuis lors. » Alison Smith, directrice de la CCPI 

Il n’existe actuellement aucun recours juridique pour résoudre ce problème. La seule garantie fiable d’une participation inclusive de la société civile consiste à tenir les délibérations de fond en dehors des États-Unis. 

Transfert complet à La Haye ou modèle de sessions séparées : deux solutions pragmatiques 

« En tant que victimes de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre, nous continuons à faire face à des menaces et à des agressions qui font partie de notre réalité quotidienne. Cependant, constater l’affaiblissement des institutions chargées de faire respecter la justice par le biais de décisions politiques, sans que la communauté diplomatique internationale ne mette en œuvre des mécanismes de réponse, de protection et de responsabilisation, suscite un profond sentiment de désillusion. S’il y a bien un moment pour s’opposer fermement à l’injustice, c’est maintenant : les conséquences de l’impunité s’étendent en effet bien au-delà des frontières nationales et touchent le monde entier. » Luis Carlos Díaz, journaliste vénézuélien, défenseur des droits de l’homme, prisonnier d’opinion (2019) et survivant de la torture 

Le Bureau pourrait décider de délocaliser intégralement la 25ème Assemblée des États parties à La Haye. Cette solution permettrait la pleine participation de toutes les parties prenantes concernées, y compris la société civile, tant pour les élections judiciaires, pour lesquelles la société civile joue un rôle important de surveillance, que pour les débats de fond. 

Le Bureau pourrait également adopter le modèle de session scindée. En 2020, l’AEP19 avait eu recours à ce modèle en réponse aux restrictions liées à la COVID-19, en organisant les élections à New York et les travaux de fond à La Haye. Ce précédent démontre la viabilité pratique et juridique de cette approche. Le même modèle fonctionnerait pour la 25ème Assemblée des États parties (AEP25) : organiser les élections judiciaires au siège de l’ONU à New York, lieu le plus approprié pour garantir la participation la plus large possible des États, et les délibérations de fond, y compris le budget et la résolution omnibus, à La Haye, où les personnes et entités sanctionnées ainsi que la société civile dans son ensemble peuvent pleinement participer en toute sécurité. Ce modèle préserve le rôle du site de New York pour la fonction qu’il remplit de manière unique, tout en respectant l’engagement fondamental de l’Assemblée en faveur d’une participation significative de la société civile. 

« La tenue de l’AEP à La Haye contribuerait à préserver l’inclusivité, à renforcer le soutien à l’indépendance de la Cour et à garantir que toutes les parties prenantes puissent contribuer efficacement aux discussions sur la justice internationale et la responsabilité. » Organisation afghane pour le développement des droits de l’homme (AODHR) 

Une question d’intégrité institutionnelle 

La Coalition tient à être claire : il ne s’agit pas d’une question de commodité ou de préférence logistique. La participation de la société civile à l’AEP n’est pas une faveur accordée aux ONG : c’est un mandat, inscrit dans la résolution F de l’Acte final (1998) et mis en œuvre par l’article 93 du règlement intérieur de l’Assemblée. C’est un élément constitutif de l’identité institutionnelle de l’Assemblée. 

Tenir la 25ème session de l’AEP dans des conditions où une partie importante de la société civile et des groupes de survivants, y compris des défenseurs des droits de l’Homme faisant l’objet de sanctions, des ressortissants de pays faisant l’objet d’une situation devant la CPI et des organisations dont l’objectif même est de soutenir la responsabilisation, ne peuvent y assister en toute sécurité, voire ne peuvent y assister du tout, reviendrait à laisser les politiques coercitives d’un État non partie vider de sa substance l’un des engagements fondamentaux de l’Assemblée. 

L’Assemblée ne doit pas laisser cela se produire. La 25ème session de l’Assemblée des États parties pourrait se tenir entièrement à La Haye. Il est également possible de recourir au modèle de session mixte, qui a déjà fait ses preuves et qui convient ici. Nous appelons donc respectueusement et de toute urgence la présidence et le Bureau à l’adopter. L’Assemblée doit envoyer un message fort contre toute tentative visant à affaiblir ou à perturber le fonctionnement et les travaux effectifs de la Cour pénale internationale.